La adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y el Acuerdo de París sobre cambio climático se constituye en una oportunidad para impulsar una nueva forma de desarrollo en los países de América Latina y el Caribe (ALC). En este contexto, la inversión pública en infraestructura y servicios se convierte en un elemento central para lograr un crecimiento sostenible e inclusivo.
La infraestructura sostenible incluye obras y servicios que han sido diseñados, construidos, y operados asegurando la sostenibilidad económica, financiera, institucional, y socioambiental (incluyendo la resiliencia climática) de los proyectos de inversión a lo largo de su ciclo de vida, de acuerdo con una nota técnica del BID.
Aun cuando existe consenso sobre la importancia de expandir la infraestructura sostenible, una de las principales dificultades ha sido la ausencia de instrumentos para incorporar esta perspectiva en todas las fases del ciclo de proyecto. En particular, esta dificultad es el resultado de la ausencia de estrategias de largo plazo que sirvan de marco de referencia para la identificación y programación de nuevas infraestructuras sostenibles.
Deficiencias en la gestión de la inversión pública perjudican la inversión en infraestructura sostenible
De acuerdo con estudios recientes[i] muy pocos países de la región cuentan con los instrumentos de planificación y políticas de mediano y largo plazo, que brinden el marco para la correcta identificación y selección de los proyectos de inversión pública, especialmente los de infraestructura sostenible. Esta es una deficiencia que se encuentra en todos los sectores y niveles de gobierno, volviéndose aún más aguda cuando se trata de integrar los temas de cambio climático y descarbonización.
En ALC sólo Costa Rica ha publicado su Plan de Descarbonización. México ha presentado su estrategia de largo plazo para la reducción de las emisiones de carbono a las Naciones Unidas; en tanto que Chile, Colombia y Argentina se encuentran en proceso de preparación de sus estrategias y planes.
Adicionalmente, la debilidad de los sistemas de planificación se agrava por la limitada capacidad del sector público para hacer frente a los aspectos contractuales, institucionales, metodológicos y técnicos de la preparación y ejecución de estos proyectos, así como por el desafío que conlleva la movilización de financiamiento para viabilizar obras de infraestructura sostenible.
Desde 2008, los países de ALC han invertido en promedio más del 3,5% de su PIB anual en infraestructura. Varios estudios, incluyendo uno publicado por el BID, estiman que ALC debe invertir alrededor del 5% de su PIB en los próximos 20 a 30 años para cerrar su brecha de infraestructura. Dicha inversión requeriría US$100.000 millones adicionales por año. Esta cifra, no contempla las inversiones requeridas en mitigación y adaptación al cambio climático, que se estiman en alrededor de US$30.000 millones anuales adicionales.
Los bajos niveles de inversión han contribuido al déficit y baja calidad de la infraestructura y servicios en ALC. De acuerdo con el Foro Económico Mundial, el indicador de calidad de la infraestructura revela que ALC está por debajo de las economías avanzadas y las economías asiáticas de alto crecimiento.
Se prevé que el sector público siga siendo la principal fuente de financiación de la infraestructura de la región. La infraestructura sostenible es ahora reconocida como un elemento esencial para lograr un crecimiento inclusivo y sostenible, avanzar en el cumplimiento de los ODS y las metas del Acuerdo de París.
Por consiguiente, el sector público tiene un importante papel que desempeñar en la planificación e implementación de este tipo de infraestructura que, entre otras incluyen, inversiones en transporte limpio, eficiencia energética, energía renovable, gestión sostenible de recursos hídricos y naturales, uso de suelos y áreas protegidas, y construcciones verdes.
Políticas públicas para promover la inversión en infraestructura sostenible
Por su rol en el proceso de planificación estratégica y de gestión de la inversión pública, los ministerios de hacienda y de finanzas en la región pueden implementar políticas públicas orientadas a promover una mayor inversión pública y privada en infraestructura sostenible. En este blog identificamos cuatro oportunidades de acción:
1) Establecer estrategias de largo plazo y vincularlas con la programación de inversiones. La programación de las obras de infraestructura sostenible se debe realizar en el marco de las estrategias y planes de desarrollo nacionales, ya sea que éstas sean de carácter sectorial, o específicas, como son las estrategias de descarbonización. La programación de la inversión en obras de infraestructura sostenible, a su vez, debe ser consistente con los marcos fiscales de mediano plazo, así como con la capacidad gubernamental de gestionar niveles de endeudamiento público que sean sostenibles en el mediano y largo plazo.
2) Mejorar el marco de políticas públicas y regulaciones financieras. Esto implica cambiar las estructuras de los incentivos para promover una infraestructura baja en carbono, a la vez que se reducen o eliminan los subsidios a los combustibles fósiles y se incorpora el precio del carbono en la evaluación del gasto público. También se debe mejorar el marco de políticas y regulaciones financieras, facilitando la inversión en infraestructura sostenible bajo la modalidad de asociaciones público-privadas (APP), que será cada vez más importante en la medida en que el sector público no podrá cubrir por si solo el financiamiento y requerirá de capital privado.
3) Fortalecer la gestión de la inversión pública. La inversión pública registra una tendencia a la baja, lo que exacerba las brechas de infraestructura y pone en evidencia la necesidad de mejorar la calidad y eficiencia de las inversiones. Esta situación debe encararse ampliando las capacidades de gestión pública en todos los sectores y niveles de gobierno.
Algunas de las áreas prioritarias de gestión incluyen:
(i) mejorar los instrumentos de planificación y selección de proyectos, mediante la elaboración de estudios básicos; la revisión de los criterios de selección de proyectos; y la mejora de los mecanismos de coordinación y concertación de las inversiones;
(ii) mejorar los instrumentos de apoyo a la programación de inversiones como son los bancos de proyectos y la preparación de los planes o programas de requerimientos de financiamiento;
(iii) ampliar las capacidades de evaluación de los proyectos, incorporando el costo socio económico del carbono en la evaluación ex ante, estableciendo fondos de preinversión y evaluando los riesgos frente a desastres naturales, entre otros aspectos;
(iv) mejorar la ejecución de los proyectos, favoreciendo la adopción de tecnologías bajas en emisiones de carbono y otorgando la debida atención a los aspectos de operación y mantenimiento, como una forma de ampliar la vida útil de los activos; y
(v) evaluar el logro de los objetivos de desarrollo de los proyectos, de tal manera de contar con los insumos y buenas prácticas requeridos para el diseño de nuevas inversiones.
4) Movilizar financiamiento. Mediante la mitigación de riesgos y otros instrumentos de financiamiento de proyectos, se debería lograr un mayor apalancamiento de recursos destinados a las inversiones en infraestructura sostenible.
Los bancos multilaterales de desarrollo deberían jugar un papel clave en apalancamiento de recursos provenientes de los grandes inversionistas institucionales, interesados en invertir en proyectos verdes o en aquellos que eliminen/reduzcan las emisiones de carbono. Esto es particularmente importante en aquellos países de ALC, donde es posible innovar con instrumentos financieros y profundizar el desarrollo de mercados de capitales nacionales, o donde las calificaciones de riesgo soberano son atractivas para los inversionistas institucionales.
Este es el caso de Chile, que está promoviendo el desarrollo de activos verdes para atraer la inversión extranjera, con el fin de apoyar su desarrollo sostenible y atender las necesidades de infraestructura. Chile ha demostrado su compromiso en el combate al cambio climático y su liderazgo internacional al convertirse en el primer emisor de bonos verdes en el continente americano y el primer emisor no europeo de este tipo de bonos en Europa.
El rol estratégico de los Ministerios de Finanzas
En resumen, la transición hacia una infraestructura sostenible será cada día más importante en todos los países de ALC y requerirá una mayor capacidad institucional y financiera para desarrollar proyectos que contribuyan a reducir las emisiones de carbono.
Esto requerirá una reforma importante de los sistemas de planificación estratégica y de inversiones. Solo de esta forma se mejorará la eficiencia asignativa de las inversiones y se podrán cerrar las brechas haciendo un mejor uso de los recursos existentes. Esta es una tarea en la que los Ministerios de Finanzas jugaran un rol central, como los principales responsables por la optimización en el uso de los recursos destinados a la infraestructura sostenible y el financiamiento verde.
